Politische Prozesse der Bioökonomie zwischen Ökonomie und Ökologie

Was ist Bioökonomie?

Bioökonomie ist ein programmatischer Begriff der neueren deutschen und internationalen Innovationspolitik. Dieser Begriff beschreibt Techniken, Verfahren und Produkte, mit denen insbesondere im Bereich der industriellen Produktion und der Energiegewinnung fossile Rohstoffe durch nachwachsende Rohstoffe ersetzt werden. Die Betrachtung entlang der gesamten Wertschöpfungskette vom Anbau der Rohstoffe über die Verarbeitung und Veredelung biobasierter Produkte bis hin zur ressourceneffizienten Nutzung biogener Rest- und Abfallstoffe ist dabei Kern des bioökonomischen Konzeptes. Bioökonomiepolitik fördert oder reguliert die Entwicklung, Etablierung und Verwendung solcher Techniken, Verfahren und Produkte. Zentrales Ziel der Bioökonomiepolitik ist die dauerhafte Sicherstellung der Versorgung von Wirtschaft und Gesellschaft mit erforderlichen Rohstoffen. Als weitere Ziele werden in programmatischen Dokumenten die Stärkung Deutschlands und der EU als technologischer Innovationsstandort, die Sicherung der globalen Lebensmittelversorgung und der Schutz des Klimas und der Biodiversität genannt.

Wissenslücke: Politische Prozesse zum Umgang mit Zielkonflikten der Bioökonomie

Politische Aussagen zur Bioökonomie, z.B. dokumentiert durch die nationale Forschungsstrategie Bioökonomie 2030, nennen zwar einerseits die oben genannten Ziele, räumen jedoch andererseits ein, dass es konkret zu Zielkonflikten kommen kann. Sie sehen die Thematisierung dieser Konflikte sowie die Entwicklung von Möglichkeiten zu ihrer Lösung oder Entschärfung als ein wichtiges Thema der sozio-ökonomischen Forschung an. Tatsächlich lässt die An- bzw. Verwendung vieler bioökonomischer Verfahren und Produkte im Kontext der Energieerzeugung, der industriellen Produktion und der Entsorgung Effekte auf die Umwelt (z. B. Klima, Biodiversität, Wasser und Boden) erwarten. Diskutiert werden einerseits positive Effekte, insbesondere die Einsparung von klimaschädigenden CO₂-Emissionen, andererseits negative Effekte der Bioökonomie auf die Umwelt, beispielsweise durch eine veränderte und intensivierte Landnutzung zur Biomasseerzeugung.

Zwar kann die Forschung verschiedener Fachdisziplinen dazu beitragen, den möglichen ökonomischen Nutzen einerseits und die zu erwartenden oder schon identifizierbaren Umweltauswirkungen eines Verfahrens andererseits zu ermitteln und zu bewerten. Eine Entscheidung darüber, welches Verhältnis zwischen ökonomischen und ökologischen Auswirkungen jeweils akzeptiert wird, sollte allerdings im Rahmen geeigneter gesellschaftlicher Aushandlungsprozesse erfolgen. Innerhalb demokratischer politischer Prozesse werden politische Maßnahmen (Policies) zur Initiierung, Förderung oder Regulierung der bioökonomischen Ver­fahren verhandelt und ggf. beschlossen. Diese Prozesse finden im politischen Mehrebenensystem zwangsläufig auf verschiedenen territorialen Ebenen (von der kommunalen bis zur internationalen Ebene) und in deren Zusammenspiel statt.

Ein Großteil der vorliegenden Studien zur Bioökonomie thematisiert Fragen der technologischen Innovation, Herausfor­derungen der praktischen Umsetzung oder Fragen der Regelungsstrukturen („Governance“). Zudem werden in anderen Studien durchaus auch kritische Punkte der Bioökonomiepolitik beleuchtet, wie Legitimitäts- und Gerechtigkeitsfragen, problematische soziale und ökologische Effekte oder zugrunde liegende und durch die Bioökonomie perpetuierte Macht- und Herrschaftsverhältnisse. Die konkreten (und mitunter kontroversen) sowie logisch und zeitlich dazwischenliegenden politischen Prozesse und Entscheidungen über die Förderung, den Einsatz, die politischen Rahmenbedingungen oder die Regulierung dieser Techniken oder Verfahren bleiben dabei jedoch bislang vielfach ausgeblendet. In der wissenschaftlichen Forschung fehlt es somit bislang an empirisch fundierten theoriegeleiteten Studien über politische Prozesse zur Nutzung, Förderung oder Regulierung bioökonomischer Verfahren.

Prämissen und Fragestellungen des Projektes

Das Projekt befasst sich daher mit dem Thema Bioökonomie unter zwei Prämissen:

Anknüpfend an die oben skizzierten Wissenslücken geht es erstens nur um solche bioökonomischen Verfahren, die Zielkonflikte zwischen Umweltschutz und anderen Zielen, wie der globalen Sicherung der Nahrungsversorgung, der dauerhaft sicheren Versorgung der Industrie mit Rohstoffen, oder der Förderung der ökonomischen Innovation am Standort Deutschland, hervorrufen, da wir diese für besonders relevant halten und sie zugleich aus politikwissen­schaftlicher Sicht bislang wenig erforscht wurden.

Zweitens soll es um Fragen der politischen Gestaltung zum Umgang mit diesen Zielkonflikten gehen. Hierzu hat die Politikfeldanalyse wichtige theoretische Perspektiven anzubieten. Es geht im Projekt daher um politische Entscheidungen zur Förderung, zum Einsatz oder zur Regulierung der Bioökonomie, also um Maßnahmen einer Bioökonomie-Policy im Spannungsfeld zwischen Ökonomie und Ökologie. Unser Fokus liegt auf der Bioökonomiepolitik in Deutschland; dazu müssen aber Entscheidungen auf verschiedenen territorialen Ebenen (Kommunen, Länder, nationale Ebene, EU-Ebene, internationale Ebene) betrachtet werden.

Die im Projekt konkret verfolgten Fragen sind:

1. Welches sind typische Rahmenbedingungen politischer Prozesse zur Bioökonomie im Hinblick auf Problemstrukturen, Akteure und ihre Interessen, auf Institutionen und Instrumente und wie, d. h. über welche kausalen Mechanismen, wirken sich diese auf den Verlauf dieser Pro­zesse und auf die politischen Ergebnisse aus?
2. Welche Rolle spielen Umweltauswirkungen bioökonomischer Verfahren (positiver, negativer, ambivalenter oder unklarer Art) in den politischen Prozessen zur Bioökonomie und welche Arten von Konflikten ergeben sich hier und wie werden sie entschieden?
3. Wo ergeben sich Ansatzpunkte, um solche Konflikte im Sinne einer aktiven Gestaltung der Trans­formation zur Bioökonomie aufzulösen oder zu entschärfen? Welche konkreten Empfehlungen, etwa für die Einbeziehung von Akteuren, für die Wahl der Handlungsebene, die Gestaltung der Entscheidungsverfahren oder die Wahl der Instrumente lassen sich hieraus entwickeln?

Wie können die gewonnenen Erkenntnisse dauerhaft in den sozialwissenschaftlichen Diskussionen, in den Diskussionen natur- und technikwissenschaftlichen Fächer, in der universitären Lehre sowie in der wirtschaftlichen und politischen Praxis verankert werden?

Das Projekt geht den skizzierten Fragestellungen in drei zentralen Themenfeldern der Bioökonomie nach:

• Biokunststoffe (FernUni in Hagen),
• Biotreibstoffe (FernUni in Hagen),
• Bioenergie (OVGU Magdeburg).

In diesen Feldern arbeitet das Projekt theoriegeleitet mit qualitativen Fallstudien. Die Fallstudien sind innerhalb der Themenfelder und zwischen den Themenfeldern vergleichend angelegt. Fälle bestehen für die qualitative Politikfeldanalyse in der Regel aus einzelnen politischen Maßnahmen (Policies) oder einer Gruppe von Maßnahmen. Es geht dabei darum, einerseits umweltpolitisch relevante und zugleich umstrittene Bioökonomie-Themen auf verschiedenen Entscheidungsebenen abzudecken und für die jeweiligen Fallgruppen und Entscheidungsebenen möglichst typische Fälle auszuwählen.

Das Projekt arbeitet bei der Analyse der politischen Prozesse der Bioökonomie mit dem Ansatz Eigendynamischer Politischer Prozesse (AEP). Der AEP ist ein Analyseansatz, der verschiedene Erklärungsfaktoren kombiniert und der als Heuristik zunächst die Aufmerksamkeit auf Aspekte lenkt, die eine Rolle zur Erklärung des Zustandekommens einer bestimmten Policy spielen können. Politische Prozesse werden im AEP weder als unmittelbares Ergebnis starrer Interessen- und Machtkonstellationen noch als Problemlösungsprozesse verstanden, sondern als von Eigendynamik geprägte Prozesse, in denen bestimmte Faktoren und deren Zusammenspiel die entscheidende Rolle für die Politikergebnisse spielen. Diese Eigendynamik ergibt sich daraus, dass z. B. Akteure eine andere Handlungsmotivation als nur Problemlösung haben und politische Instrumente anderen Logiken als nur der Lösung politisch definierter Probleme folgen. Angewendet auf die politischen Prozesse der Bioökonomie lenkt der AEP die Aufmerksamkeit daher insbesondere auf die Faktoren Akteure, Institutionen, Problemstrukturen und politische Instrumente.

Buchtipp:

Umweltpolitik in Deutschland, Eine politikfeldanalytische Einführung [externer Link]
Autoren: Böcher, Michael, Töller, Annette Elisabeth