Machtverteilung in der europäischen Finanzkrise

Anfang 2010 galt Griechenland als zahlungsunfähig, die Eurostaaten schnürten ein finanzielles Hilfspaket, der Internationale Währungsfond (IWF) steuerte Finanzmittel bei. Was zunächst für den Notfall gedacht war, wurde zur Regel erklärt. Die nächsten Länder, die finanzielle Unterstützung bekamen, waren Irland und Portugal. Später hing auch Zypern am Tropf. Die Rettungspakete waren milliardenschwer.

Die Troika – Europäische Kommission, Europäische Zentralbank (EZB) und IWF – reiste an, redete, argumentierte, drohte und reiste mitunter unverrichteter Dinge wieder ab. Insbesondere Griechenland wand sich unter den verlangten Reformen, hier war die Lage am kompliziertesten. „Darüber wurde in den Medien plakativ berichtet“, erinnert Prof. Dr. Susanne Lütz, Politikwissenschaftlerin an der FernUniversität in Hagen. Gemeinsam mit zwei Promovenden ihres Lehrgebiets Internationale Politik hat sie in einem durch die Deutsche Forschungsgemeinschaft geförderten Projekt untersucht, wie sich die Interessens- und Machtkonstellationen zwischen der EU Kommission, dem IWF und der EZB gegenüber Schuldnerländern bei der Vergabe von Hilfskrediten nach der Finanzkrise von 2009 darstellen.

Wer hat die Macht?

„Wer bestimmt die Bedingungen der Kreditvergabe – die Gläubigerstaaten, internationale Organisationen oder auch die Schuldnerländer?“, umreißt Lütz die grundlegende Forschungsfrage. In den Fokus genommen haben die Wissenschaftlerin und ihre Mitarbeiter Sven Hilgers sowie Sebastian Schneider die Länder Griechenland, Irland, Portugal und Zypern. Die gegensätzlichen Ausgangsthesen lauteten: „Die Gläubiger bestimmen, wo es langgeht. Sie haben die Stabilität der Eurozone im Blick und pochen auf harte Konditionalitäten“, nennt Lütz – oder: „Die Schuldnerländer versuchen, möglichst wenige Auflagen umzusetzen.“ Das Fazit der Forschenden: Beide Aussagen stimmen so nicht.

Denn allein die involvierten internationalen Institutionen handeln nach eigenen, teils einander widersprechenden Logiken. Während der IWF als „Wirtschaftsprüfer“ auf die Zahlen guckt und erwartet, dass die verschuldeten Länder ihre desolate Finanzlage zielstrebig ausgleichen, schlüpft die Zentralbank in die Rolle als Hüterin der Währungsstabilität. Die Europäische Kommission wiederum fühlt sich nicht nur der Stabilität verpflichtet, sondern auch dem Wachstum und will das Regelwerk zur Vertiefung des europäischen Binnenmarktes in den Programmen umsetzen.

Handlungsspielraum für Schuldnerländer

So kamen Lütz und ihr Team zu dem Schluss: Es besteht ein viel größerer Handlungsspielraum für die Schuldnerländer, als angenommen. „Wir haben bei den Schuldnerländern zum Teil kooperatives Verhalten durch gleiche Interessenslagen, aber auch unterschiedliche Interessenslagen und in diesen Fällen nicht-kooperatives Verhalten beobachtet“, bilanziert Lütz. Die Schuldnerländer selbst nutzten teilweise die ihnen auferlegten Reformen, um schon länger selbst geplante Reformen umzusetzen. Insbesondere konservativ-liberale Regierungen in Irland, Portugal und Zypern setzten im Schatten der Kreditprogramme durch, dass etwa der Arbeitsmarkt flexibler gestaltet und der Öffentliche Sektor teilprivatisiert wurde.

Je deutlicher sich die wirtschaftliche Situation für das Land verbesserte, desto stärker wurden die Widerstände gegen die Troika. Als die Rückkehr zum privaten Kapitalmarkt realistisch schien, verzichteten sie teilweise auf Kredittranchen, um die Hilfsprogramme frühzeitiger verlassen zu können. Die Macht der Troika war immer zu Beginn der Programme am größten, nämlich dann, wenn das finanzielle Risiko hoch schien oder sogar die Zahlungsunfähigkeit drohte.

Lage in Griechenland

Griechenland entpuppte sich innerhalb der betrachteten Länder dabei als der komplizierteste Fall. „In Griechenland waren beispielsweise die Kapazitäten innerhalb der Verwaltung nicht ausreichend, um die Kreditprogramme erschöpfend umzusetzen“, beschreibt Lütz einen weiteren Befund.

Zudem verfolgte eben die Troika unterschiedliche Ziele. Der IWF beharrte auf Augenmaß bei der Schuldenhöhe: „Schulden müssen nachhaltig sein, also rückzahlbar. Das war in Griechenland immer wieder schwierig“, so Lütz. Dagegen war EU-Kommission und EZB an der Stabilität der Eurozone gelegen. „Deshalb sollte Griechenland, interessanterweise, mehr Schulden aufnehmen.“ Aber sollten Gläubiger auf Geld in Griechenland verzichten? Eigentlich ein zu hohes Risiko für den Rest der Eurozone. Die Kommission hatte außerdem Privatisierungen und Liberalisierungen stark im Fokus und überfrachtete die Schuldnerländer mit Maßnahmen.

Kommission und EZB pochten auf Einhaltung der Verträge und stimmige Stabilitäts- sowie Wachstumsbestimmungen. Wohingegen der IWF die Auffassung vertrat: Es kann auch ein Fehler sein, innerhalb kurzer Zeit zu viel einzusparen. Das Forschungsteam der FernUni kam zu dem Schluss: „Der IWF konnte sich oft nicht durchsetzen.“

Befunde für die Praxis

Welche Lehren für die Praxis lassen sich aus diesen inkongruenten Organisationskulturen ableiten? Der Vorschlag: Den Eurorettungsschirm ESM in einen Europäischen Währungsfonds zu verwandeln. Dann wäre der IWF als Rettungsinstanz raus. „Die Arbeitsteilung mit der EU-Kommission ist noch unklar. Es sollte nicht zu unterschiedliche Herangehensweisen geben. Das führt – wie beim IWF – zu Konflikten.“

Publikationen und Workshop

Ihre Ergebnisse haben Susanne Lütz, Sven Hilgers und Sebastian Schneider in diversen Artikeln veröffentlicht und auf Konferenzen vorgestellt, zuletzt auf der International Studies Association in Toronto. Die beiden Nachwuchswissenschaftler Hilgers und Schneider promovieren zu dem Forschungsprojekt verwandten Themen. Innerhalb der Projektlaufzeit bis Ende 2019 organisieren Lütz und ihre Doktoranden eine Tagung im Regionalzentrum Berlin zu Aspekten aus der Forschungsarbeit. In Arbeit ist darüber hinaus ein Buch bei einem englischen Verlag, um weitere Erkenntnisse aus den knapp 120 Experteninterviews der vergangenen vier Jahre zu verarbeiten.